东北师大农村教育研究所邬志辉谈城乡教育失衡
文章来源：中国干部网    作者：    发布时间：2016-04-15 14:48    点击量：1471    大 中 小

　　五问城乡教育失衡现象

　　——访东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉

　 【访谈嘉宾】

　　邬志辉

　　中国农村教育发展协同创新中心常务副主任，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博士生导师

　　在乡村，一所学校只有几名学生不是个例；而在城镇，一个班级动辄八九十人甚至一百多人也不在少数。而随着我国新型城镇化进程的加快，这种城乡教育失衡的现象有愈演愈烈的趋势。在新型城镇化的背景下，城镇大班大校、乡村小校，是否就一定难以避免？城乡教育失衡是否无药可解？城乡教育怎样才能均衡发展？针对这些问题，中国教育报记者专访了东北师范大学农村教育研究所所长、教育学部部长邬志辉教授。

　　受教育人口大量减少是否意味着乡村教育必然弱化？

　　记者：当前，农村学校生源减少，小班小校普遍，而城镇学校大班大校现象又较为突出，有人认为，这种“贫富不均”的情况在城镇化进程中是无药可解的，是这样的吗？这是否可以通过优化教育资源配置来实现？

　　邬志辉：在新型城镇化背景下，农村剩余劳动力携带子女向城镇流动是一种必然的大趋势。但从当下情况看，导致城镇大班大校、乡村小校的，除了城镇化因素外，还有一个因素就是城乡教育质量差距。农村学龄人口向城镇的流动可以分为两类：一类是成人带动型流动，主要表现为学生家长进城打工，然后携带子女进城；另一类是子女带动型流动，主要表现为家长为了让自己的子女接受更好的教育而流动到城镇，家长在城镇的身份就是陪读。子女带动型流动，不是城镇化的必然结果，而是农村百姓对乡村教育质量不满的直接后果。在西部一些贫困县，家长进城陪读的比例是非常高的。访谈中，一些家长明确表示，如果家乡附近的学校办得同县城一样好，他们肯定选择回乡读书。所以，我认为均衡配置城乡教育资源可以在一定程度上缓解城镇的大班大校问题。

　　记者：在优化城乡教育资源配置上，难点在哪？如何化解？

　　邬志辉：在优化教育资源配置问题上，难点在于财政体制。虽然国家实施了财政转移支付制度，但是县级财政能力有限，由于历史上欠账太多，学校标准化建设资金需求量大，加上人口流动对教育资源的新需求，“穷地区只能办穷教育”的状况并没有得到根本转变。虽然中央和省级政府的财政转移支付力度不断加大，但仅仅靠转移支付办教育是比较困难的。要想化解城乡教育质量差距这一难题，除了继续加强财政转移支付的力度外，还要给予贫困县以更多的分税政策倾斜，并建立地方财政支持教育的奖励政策。同时，对于国家百强县和最发达地区，在可能的情况下，建议拿出财政收入的一定比例来对口扶持最薄弱地区教育的均衡发展。或许，通过综合性的财政支持政策，可以缓解贫困地区的教育财政压力，真正促进城乡教育一体化发展。

　　记者：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国当前正处于城镇化率30％－70％的快速发展区间。在未来若干年，我国将会有大量的受教育人口从乡村向城镇转移，这是否意味着乡村教育的弱化是一个必然的趋势？

　　邬志辉：从现在到2030年，是我国城镇化的快速发展期，预计到2030年的时候，我国的城镇化率将接近70％。农村人口包括学龄人口进一步减少是大趋势，但这并不一定意味着乡村教育的弱化。城镇化并不是简单地仅仅建设城市而废弃乡村，我国的新型城镇化和新农村建设是并行不悖的，国家采取的是城乡一体化的发展战略。按照刘易斯的二元经济理论，当传统农业部门劳动力无限供给释放完毕之后，特别是农村土地确权和土地流转制度进一步完善之后，随着农业劳动人口减少，农村土地供给增多，国家对多样化、有品质农产品的刚性需求不减的情况下，农业也开始变得有利可图起来，会吸引一定量的稳定人口从事农业。我判断，将来的乡村教育在总量上会不断减少，甚至还可能会出现更加分散与相对集中并存的现象，但乡村教育不会一直弱化下去，相反必须强起来。所以，未来的总体格局是做大城市教育、做强乡村教育，最终实现城乡教育的一体化发展。

　　“钱随人走”是否意味着国家对乡村教育投入减少？

　　记者：去年出台的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（以下简称《通知》）和今年出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（以下简称《意见》），都提出实施“义务教育‘两免一补’和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带”政策，这是否意味着随着农村学生人数减少，国家对乡村教育的投入也随之减少？

　　邬志辉：实施义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策，是城镇化背景下义务教育经费保障制度的重大改革，表面上看是在向城镇倾斜，但实质上还是在保障进城务工人员子女的教育利益。对于焦点城镇来说，外来学龄人口的增加必然带来当地教育支出的增长。如果国家规定的生均公用经费“随人流动”，不仅有助于缓解城镇的财政压力，还有助于调动城镇教育接纳进城务工人员子女的积极性，堵住了城镇不接纳随迁子女的借口，实质上有利于更多的农村留守儿童跟随父母进城，从而更有助于化解农村留守儿童问题。所以，这一政策在本质上对流动人口是有利的。

　　但是，“钱随人走”并不意味着国家减少了对农村的教育投入。在《通知》中明确强调要“建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”。虽然“两免一补”和生均公用经费可随学龄人口流动携带进城，但国家依然把农村放在“重中之重”的地位，着力在补齐短板，比如对于不足100人的农村义务教育学校依然按100人拨付生均公用经费，对于寄宿生按每人每年增加200元的标准拨付生均公用经费，这些都是城市学校所没有的。对于农村学校依然薄弱的方面，比如基本办学条件改善、农村学生营养餐工程、乡村教师生活补助等，国家还有专项资金支持。我相信，国家对农村的教育投入只会增加而不会减少。

　　记者：“十三五”规划纲要提出，加快基本公共教育均衡发展，加大公共教育投入向中西部和民族边远贫困地区的倾斜力度。这是否意味着要加大乡村教育的投入力度？如果是，是否和《意见》的相关规定矛盾？如何理解？

　　邬志辉：从“十三五”规划纲要来看，加大乡村教育投入力度是一定的，这与《意见》提出的义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策并不矛盾。《意见》着重解决农业转移劳动力子女在城镇接受教育的国拨经费的流动性问题，“十三五”规划纲要着力解决未转移的农村人口子女和农村留守儿童的教育经费问题。在城镇化背景下，无论是流动的还是留守的学龄儿童，都有可能是社会中的教育处境不利群体，只不过从空间分布上看，一个在城镇，一个在乡村。这是国家创新、协调、绿色、开放和共享理念在义务教育尤其是乡村教育上的体现，其总体指导思想就是做大城镇教育、做强乡村教育，最终促进城乡义务教育一体化发展，同步实现教育现代化。

　　加大教学点硬件投入是否会在未来造成资源浪费？

　　记者：从长期来看，农村人口向城镇转移是必然趋势，如果加大对乡村校特别是教学点的硬件设施投入，在将来会不会有可能带来资源浪费？

　　邬志辉：农村人口向城镇转移是必然趋势，这是世界上许多发达国家都走过的发展历程。从国际经验看，随着我国经济实力的进一步增强，让数量较少的乡村学校办得同城市学校一样好，这不仅是可能的，而且是必须的。

　　目前，我国正处在城镇化的快速成长期，学龄人口分布和学校空间布局尚未定型，因此乡村小规模学校可能会因为学龄人口的减少而消失，这种情况肯定是存在的。对教学点投入硬件设施的确有可能造成潜在的资源浪费，但是这里有两个观念需要转变：首先，在未来社会，学校是学习型社会的功能中心，如果没有学生，只要有乡村人口在，它依然可以发挥教育作用，我们不能用一对一的线性思维来看待教学点的硬件投入问题。其次，教学点的硬件投入可以分为两类，一类是不可移动性的硬件，比如教学用房、运动场地等；另一类是可移动性的硬件，比如电脑、图书、网上资源、实验仪器等，这些都可以再利用。

　　记者：一些地方会不会以投入效益低而减少对教学点的投入？

　　邬志辉：这恰恰也是我所担心的。如果减少对教学点的支持力度，乡村一些有经济实力的家庭只好被迫选择进城就学，剩下来的都是老弱病穷等处境不利的困难家庭。让困难家庭只接受低质量的教育，显然是非正义的，不利于阻断贫困的代际传递，只会导致阶层的代际固化。一个文明且富有正义的国家是不会仅仅以投入效益低为借口来抛弃乡村教育的，恰恰相反，应该更加重视教学点的发展。在投入策略上，我认为首先应该以地方为主体，科学预测不同乡村总体人口及学龄人口的变动趋势，精确规划乡村学校布局与资源配置方案；其次应该基于有效课程实施的理念，研究制定教学点的办学标准，按标准进行教育的软件和硬件投入；再其次应该秉持乡校共建的理念，把学校当成乡村社区的文化和学习中心，推进学习型社区、学习型家庭建设，最大限度地发挥乡村学校的文化功能。

　　统筹调控教师编制会不会导致乡村优秀教师流失？

　　记者：《意见》提出“统筹人口流入地与流出地教师编制”，该如何统筹？

　　邬志辉：“统筹人口流入地与流出地教师编制”的总体思想，是尽量保持编制总量的平衡。对于县内或省内来说，教师编制是可以统筹的。当大量学生进县城的时候，县级的教育、人事或组织部门完全可以根据学生数量变化，总体调控教师资源的配置。但是，近年来，各地在调配方式上大都采用了“选调招考”的方式吸引优秀教师进城，结果导致乡村学校优秀教师流失，进一步加剧了城乡教育的不平衡。我认为，在县域内应该深入推进教师“县管校用”制度，使教师真正成为“系统人”，然后本着人道主义精神和激励主义原则，提升乡村教师岗位的吸引力，激发优秀教师自主选择流向乡村。其实，在省域内，不同地区之间的教师编制也是可以统筹调控的。比如，有的地区学生总体数量呈下降态势，而有的地区学生总体数量呈上升趋势，编制矛盾各不相同，省级编制部门完全可以进行统筹，保障教师编制的充分有效供给。

　　记者：“统筹人口流入地与流出地教师编制”和《乡村教师支持计划》提出的“统一城乡教职工编制标准”是什么关系？如何理解？

　　邬志辉：《意见》提出的“统筹人口流入地与流出地教师编制”和《乡村教师支持计划》提出的“统一城乡教职工编制标准”实质上是不矛盾的。统一城乡教师编制标准针对的是城乡差别对待的编制政策。2014年出台的《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》将小学教职工编制标准由原来的“城市1∶19，县镇1∶21，农村1∶23”统一定为1∶19。特别是2015年出台的《乡村教师支持计划》，提出“通过调剂编制、加强人员配备等方式进一步向人口稀少的教学点、村小学倾斜”。所以，无论是统一编制标准还是统筹人口流入地和流出地编制，都是为了保障实际的教师编制需求，切实提高教育质量。

　　记者：“十三五”规划纲要提出，“通过政府购买岗位等方式，解决结构性、阶段性、区域性教师短缺问题”。这是否意味着可以聘请编制外教师资源？会不会带来新的临时代课教师问题？

　　邬志辉：对无法实现流入地和流出地编制统筹的地区，通过政府购买岗位来解决教师的编制短缺，是一种制度创新。因为它不触碰传统的编制红线，又可以解决临时性的编制短缺问题。换句话说，地方政府可以在编制外聘任教师资源。这种聘任，一般除了正式编制不同以外，在工资、待遇、“五险一金”、晋升等方面都是一样的。由于不存在差别对待，所以还谈不上是代课教师，即使到了退休年龄，退休金走的也是社会保障这一条路。这与代课教师拿低工资、没有身份保障是完全不一样的。

　　城镇化进程中的乡村教育怎样与农业深度融合？

　　记者：《意见》提出，要“加快农村教育、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化”，“推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合”。由于城乡差距较大，城区教育资源优势会越来越明显，在这种情况下，如何推进城乡基本教育服务均等化？而且，农业与教育如何深度融合？

　　邬志辉：对年轻人来说，城市是他们最向往的地方，因为城市充满活力、机会和挑战。与城市相比，农村可能体现的是另一种魅力——幽静、田园、享受。从目前看，人口的总体流动趋势是由农村走向城镇，将来也有出现逆城镇化的由城镇向乡村流动的可能。只要提升乡村基本公共服务水平，促进城乡基本公共服务均等化，就可以缓解城市巨型化带来的规模不经济的压力，提高人的生活品质和生命质量。

　　当然，乡村在未来也会呈现出新的发展形态，会更加绿色、生态、适宜居住，交通条件会得到根本改善，依托农村自然禀赋和资源优势的新型绿色有机产业也会不断涌现。所以，我们对农业的理解也要拓展，未来农业的新形态必然体现在产业链条的延长、向价值链高端转移等方面，农业的生态化、机械化、工业化、信息化、科技化将逐步实现，而所有这些必须依赖于掌握现代农业科技的新型技能人才的出现，农村的知识化是基础，做不到这一点，农村的未来就难有前途。农业与教育深度融合，从基础教育阶段看，更多体现的是自然教育理念，向大自然学习，从根本上破解现代儿童所患的“大自然缺失症”问题。从职业教育上看，农业现代化要与现代农业技术相结合，要与多样化的农、林、牧、渔多业态整合，把农业生产、农业观光（如春季赏花、夏季旅游、秋季品果等）、传统农村文化及艺术体验等结合起来，推进农业新业态的出现，这些也是完全可能的、可期的。

　　记者：教育与农业的深度融合，对乡村教育发展会带来什么样的影响？

　　邬志辉：这种新的深度融合，会对乡村教育带来重要的积极影响。首先。乡村教育所走的现代化道路应当是适合乡村特点的，而不是城镇教育的简单模仿，乡村教育必须是有质量的、现代的，但具体实现方式上可以不一样，这对形成中国教育现代化的多样化生态是有好处的。其次，有可能在乡镇一级吸引更多的学生回流。目前，在城镇打工成功的一些人，也想利用手头的资金回乡创业，如果乡村教育办得好，完全有可能吸引学生回流，从而减少城镇大班大校的教育压力。（中国教育报记者 苏令）

　　《中国教育报》2016年4月14日第4版