吹哨报到：破解基层治理难题的北京经验
文章来源：北京日报     作者：    发布时间：2018-12-10 22:09    点击量：396    大 中 小

　　▲12月8日，佰嘉城社区的党员群众150余人共同参与“回+周末绿跑”活动，在绿跑过程中清理沿途垃圾，同时对周边商户开展“门前三包”知识宣传。 孙丽萍摄

　　▲甘露园南里二社区组建了一支党员民防志愿者服务队。党员们进行灾后破拆、日常急救等突发应急救援科目的训练，成为服务老旧小区的民间应急力量。记者 潘之望摄

　　 广外街道红莲菜市场改造升级为广外街道百姓生活服务中心，集中了蔬菜零售、洗衣洗染、末端配送早餐、理发、修理、家政、便利超市等服务功能。

　　今年初，康静里社区党委的一声“哨响”，朝阳区和东坝乡的环境、综治、城管等12个部门迅速响应，在这个小小社区里集结。各部门各司其职、通力合作，困扰这个30多年老小区的违建丛生、管线老化、道路缺损、环境脏乱等问题逐一解决。岁末，重新焕发生机的小区里，搬走的老街坊又回来了。

　　赋权基层，治理重心下移，构建简约高效的基层管理体制，这一机制被形象地称为“街乡吹哨、部门报到”。自今年1月开始，北京市以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体系机制创新，聚集办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。在解决基层治理难题、切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步实效。

　　金海湖畔响起第一声哨

　　2017年1月17日，一声“集结哨”在北京平谷区金海湖畔响起。这声哨，为的是解决该地区非法盗采无法根治的问题。哨声响起，区级16个职能部门下沉到乡镇组成“专项行动组”。

　　在此之前，屡禁不止的盗采让金海湖镇党委、政府头疼不已。大金山采矿区关停后，非法盗采金矿、盗挖山体、盗偷砂石等恶性事件时有发生，不仅破坏生态，还造成了极大的安全隐患。2016年5月，更是发生了6死1伤的盗采矿难。

　　“我们一旦发现盗采，就要协调各部门来执法，先找公安局和国土分局，控制现场证据；如果是在河道里盗挖，通知水务局；如果是挖农田的，要找经管站查农村土地承包经营情况；如果是开山盗采的，要找园林绿化局……”金海湖镇党委书记韩小波说。过去，乡镇部门最容易发现问题，却没有执法权，而协调执法部门下到一线，往往声势一过就死灰复燃。多部门联合执法时，因为条块分割、管理分散，常常是“你来他不来”“腰来腿不来”。

　　2017年初的这一声哨，显然不是以前协助乡镇的“联合执法”，而是赋予了乡镇绝对领导权、指挥权和考核权，并提出了“事不绝、人不撤”的工作要求。

　　“由乡镇来主导执法，这是以前从未有过的一种模式。”市国土资源局平谷分局矿产执法队队长倪维兵说，“乡镇只要发出一个信号，让各个部门几点几分在哪儿集合，我们就得‘听令’。”这种从未有过的执法模式，很快验证了它的成效。经过117天的专项行动，共行政立案17起，刑拘10名犯罪嫌疑人，持续十几年、纵横几省市的盗采金矿团伙被剿灭，金海湖水质20年来首次达到二类标准。

　　平谷区这一做法剑指执法断层这一核心问题，大大增强了委办局这个“条”和乡镇这个“块”之间的合力，打通了基层治理的“最后一公里”。

　　“三哨四报到”将哨声传遍

　　平谷的这一做法引起了市委市政府的高度重视，并将其提升为形象易懂的“街乡吹哨、部门报到”工作机制，作为2018年全市“1号改革课题”向全市推广。市委书记蔡奇高度重视，自2月以来赴基层一线调研40余次，听取基层街乡、社区代表意见，研究解决工作中的问题，亲自谋划、亲抓落实，极大地推动了这项重要改革不断深化。

　　随之，本市出台《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，标志着“吹哨报到”的机制向全面推进基层治理运行模式的彻底转变，从一时一地的基层鲜活实践向制度化、科学化、系统化的体制机制改革彻底转变。

　　《方案》立足首都基层治理实际，明确了加强党对街乡工作的领导、推进街道管理体制改革、完善基层考核评价制度等14项重要举措。同时也规范出了“街乡吹哨”的适用范围，归纳为综合执法哨、重点工作哨和应急处置哨三种情形。

　　西城区喧嚣的什刹海在三声哨响后静下来，朝阳区三里屯“脏街”经吹哨治理后变身生机盎然的“靓街”，房山区大安山特大山体崩塌时吹响“应急哨”避免人员伤亡，正是上述三种哨声各显威力的具体体现。

　　本着深入一线，解决基层问题的原则，全市目前已形成驻区党组织和在职党员回社区双报到、执法力量到综合执法平台报到、街巷长沉到基层报到、周末卫生大扫除组织党员干部到现场报到四种“报到”形式。

　　在石景山广宁高井路社区，冬奥组委先后有1名部级干部、8名局级干部和20余名党员主动上门“报到”。他们为社区开办冬奥大讲堂，讲授奥运知识，还把滑旱雪等冬季运动带到居民身边。

　　在丰台太平桥街道，刚刚建立的实体化综合执法中心成了“吹哨报到”的指挥中枢。丰台区的公安、城管、工商、食药、交通五大部门派人常驻，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到。据统计，全市已有290个街乡建立了实体化综合执法中心，成为区级执法部门下沉到街乡的有力平台。

　　在全面推行街巷长制的基础上，发起“街巷长沉到基层报到”，街长、巷长分别由街道处、科级干部担任，牵头组织社区层面的基层治理。此项报到明确了街巷长承担“知情、监督、处置、评价”的职责，建立了“日巡、周查、月评、季点名”机制。截至目前，全市共选派街巷长1.49万名，遍布5000条大街、1.4万余条小巷。

　　开展周末卫生大扫除以来，东四街道的党员、群众齐动手，共清理了114个楼门道，拆除了88个煤棚子，清理了195个院落，清理废旧自行车1072辆，清运垃圾286卡车！昔日杂乱的胡同找回了老北京风貌，上百年的老院子、被杂物遮蔽多年的影壁都重见阳光。四合院里重新有了绿荫、有了花香，也有了燕巢和鸽哨。

　　嘹亮的“哨声”还在酝酿，精准的“报到”还在碰撞。党组织领导基层治理，正画出最大同心圆，走出新时代的群众路线。

　　党建引领让“哨子”吹得更响

　　哨声响了，各单位能不能听得见？能不能叫得来？起初，手里攥着“哨子”，西城区广内街道工委书记彭秀颖的心里却直打鼓。

　　这样的担心并非没有道理。广内街道集中了新华社北京分社、市妇联、市路政局等众多单位。面对这么多级别高、规模大、资源丰富的社会单位，处于行政序列最末梢的街道办，究竟能不能叫得动他们呢？

　　以党建引领“吹哨报到”，解决了彭秀颖心中的困惑。今年，本市成立了区、街乡、社区村三级党建工作协调委员会，只要哨声响了，不管是政府职能部门、街道、社区，还是驻区单位、非公组织，其党委都要立即响应，共同参与社会治理，统筹资源开展服务。

　　以区域化党建为平台，广内地区的70余家社会单位充分发挥出基层党组织的战斗堡垒作用，整合场地、资金、设备等资源为地区群众开展服务。如市路政局参与共享单车的志愿摆放活动、新华社北京分社对老墙根社区困难户开展帮扶、东兴楼为高龄老人提供送餐上门服务。

　　千千万万党员也纷纷回到自己居住的社区“报到”，把机关党组织服务范围延伸到一线，把在职党员活动“触角”延伸至八小时以外。这支庞大的力量投身形式多样的志愿服务活动，通过公开承诺、建言献策、办实事等方式，在环境整治、教育培训、政策咨询、服务群众等方面发挥着重要作用。截至目前，全市9175个法人单位党组织、71.73万在职党员回属地社区、街乡报到。

　　在通州区，在职党员回社区报到后都会认领一个公益项目，包括看护一个网格楼院、维护一片小区环境、发挥一项个人专长、参与一支服务队伍、争做一件好事实事、帮助一户困难居民。在西城区的“走千门进万家”活动中，在职党员入户走访，听取社区居民的意见建议，帮助群众解决实际问题。在顺义区，党员利用自身职业所长，回社区开展义诊、理发、法律咨询等活动，发挥在职党员先锋模范作用。

　　推进重点工作时，基层党组织的战斗堡垒作用愈加凸显。去年，西城区达智桥胡同拆违后重现文化韵味。为了维护成果，这条长不足200米的胡同成立了临时党支部，街道、社区、驻区单位和社区党员共同参与巡查，防止违建卷土重来。在西城区，像这样的街巷治理临时党支部总共有411个。

　　一声哨响，四方来应。各级党组织发挥着号召力、战斗力、凝聚力，聚资源、搭平台，把党的政治优势、组织优势转化为城市治理优势。

　　探索基层高效治理体制

　　“在城市治理中，街道、乡镇处于基础地位。”在2018年市“两会”上，市委书记蔡奇这样描述街乡的重要作用。过去，行政资源和权力重心偏高，街乡任务重、职责多，手中的权力反而最小，总是在被考核、被打分。

　　改革推动着资金、资源、力量往基层走。目前，全市各街道普遍建立了自主经费。街乡还被赋予了四项权力：对市区涉辖区重大事项的意见建议权、对辖区需多部门协调解决事项的统筹协调和督办权；对政府职能部门派出机构领导人员的任免调整奖惩的建议权；对综合执法派驻人员的日常管理考核权。

　　今年10月，通州区“吹哨报到”信息管理平台投用，21个党群部门、50个政府部门、11个双管部门和7个公共服务单位都在考核之列，而打分者正是属地街乡。哨声吹响后，相关部门多久响应、怎么解决、效果如何，全都一目了然。年底考核时，“吹哨报到”这一项的得分占政府职能部门总得分的30%。

　　“上面千条线，下面一根针。”此前，街乡的职能定位不清、权责边界不明，阻碍着基层政府职能转变和治理水平的提升。

　　今年6月，本市率先出台《街道职责清单》，清单分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6大职责板块、共111项内容，坚决把不该加给街道的负担挡在门外，使其聚精会神地抓主责主业。在此基础上，按综合化、扁平化的原则推动街道“大部制”改革，整合相关职能设立综合性机构，推动治理中心下移。

　　“过去，街道的科室设置是‘向上对口’，面向社区、面向群众的针对性不强，不利于形成合力。”东城区委常委、组织部长王清旺介绍说，今年5月，东直门、东四、朝阳门三个街道启动大部制改革，对街道各类机构进行综合设置。其内设机构由此前上下一般粗的25个科室和4个事业单位，改革后仅剩8个科室和4个中心。管理层级减少，带来的是统筹能力提高、管理体制顺畅。

　　街道干部也下沉到了一线。在东城区共选派141名正科级实职干部担任社区专员，帮助社区协调解决各种困难。

　　自打当上社区专员，东四街道的高洋每天总要去社区转转，居委会里也有了一张她的办公桌。

　　在一次入户走访中，高洋发现83号院的杂物堆积如山，居民怨声载道。她立即吹响哨子，组织地区党员开展大扫除，清出3卡车垃圾，拆除4个煤棚。紧接着，第二声哨又吹响了，电力、环保、房管、产权单位等部门一齐来到小院，把纵横交错的空中高压线入了地。“走出办公室，走进居民家里，才能了解大家的需求。”高洋说，现在街道和居民的心贴得更近了。

　　有权管事、有人干事、有钱做事，基层有了力量，哨子也自然吹得响亮、吹出实效。

　　难题化解

　　百姓更有“获得感”

　　过去20年，回龙观、天通苑一直是京城基础设施的薄弱区。在这两个京北最大的社区中，交通拥堵，职住失衡，医疗教育资源匮乏……事项千头万绪、诉求多元多样、利益交织冲突，80万居民深受困扰。

　　今年，回天地区吹响了“回天有我”的集结号！17个市级委办局、61家社会组织应声而到，一起出政策、统资源、结对子、送服务，从交通、教育、医疗等多个领域逐一解决制约地区发展的瓶颈问题。

　　大量年轻人在天通苑地区居住，黑中介、二房东为了谋利，把房间打成隔断群租，人员复杂、私接水电、安全隐患极大。

　　问题在哪里，治理力量就流向哪里。住建委来了，严格排查地下空间，禁止出租居住；公安分局来了，严厉查处，斩断了黑中介的利益链；消防支队和安监局也来了，实现综合执法，消除安全隐患……

　　民有所呼，我有所应。“回天三年行动计划”发布，三年投入200亿元，建设134个公共服务、交通治理等民生项目，为超大型城市治理探索出一套行之有效的“回天”之术。

　　在疏解整治等重点难点工作中，也用上了部门合力。过去不知找谁办、怎么办的难题，如今一一化解。

　　七处堵点斩断了什刹海环湖步道。今年5月，什刹海街道联合区城管、园林、国土等部门正式启动步道贯通工程，拆除了占道违建、假山、栈道以及两处餐厅、酒吧。堵点消失，6公里环湖步道打通。

　　北三环交通要道安贞路，因工程复杂、牵涉各部门而迟迟未能开工拓宽。安贞街道一声“哨响”，朝阳区城管委、绿化局、交通支队、规划国土分局等8个相关部门多次集中“报到”，就怎么改造、如何改造、改造过程中需要协调解决哪些问题进行了多次实地调研。各部门积极出谋划策，共同商议解决措施，制定了《安贞路缓堵项目改造方案》，提出3大类、14项措施，采取“疏通一点、打通一线、畅通一片”的整体提升思路，点线面相结合，缓解地区拥堵。今年11月，安贞路由双向两车道升级为六车道。

　　哨响人到，基层治理的条块合力不断增强。各区还在“吹哨报到”的实践中不断探索创新。

　　一栋二层违建正好“骑”在西城、丰台两区交界线上。双方不管谁来执法，违建使用者都振振有词，“又不全在你们属地上，凭什么拆我。有本事把这楼锯了，就拆你们属地的那半截。”广外街道和太平桥街道一协商，决定“跨区吹哨”，俩街道执法部门共同报到的方式，将这座建筑面积2000平方米的跨区违建夷为平地。

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　　不到一年时间，“吹哨报到”机制在京华大地开枝散叶，书写了北京的基层治理经验。一个个困扰城市多年的难题得到破解，百姓的获得感越来越强。据北京市政府服务热线12345统计，今年以来，市民对政府工作肯定表扬的来电数量同比上升17%，对城市运行中不稳定因素和突发事件的来电数量下降22.79%。

　　专家点评

　　党建引领、哨响人到是最大亮点

　　杨宏山（中国人民大学公共管理学院教授）

　　“街乡吹哨、部门报到”这一机制改革就是基于问题导向的创新。这个问题就是基层治理的“条”“块”关系捋不顺，无法形成合力。资源大多掌握在委办局手里，而街乡在基层治理中缺少抓手。怎么把属地责任转化为街乡的治理能力，这是全国各地都面临的一个挑战。

　　“吹哨报到”改革对基层问题的诊断非常准确。此前北京推行的“网格化”服务管理，就初步提出了“跨部门”解决基层治理问题的理念，但运作机制并不十分明确。“吹哨报到”进一步赋予属地调动行政资源的权力。

　　党建引领，是“吹哨报到”最大的亮点。街乡是最基层的行政机关，它怎么能叫得动比它级别还高的职能部门呢？这个问题如果不解决，改革的效果肯定大打折扣。党建引领，就是以党组织的统合力为基础，力量层层传导，把各职能部门拧成一股绳，哨响人到。

　　基层难题无穷无尽，职能部门力量有限，解决时总得分轻重缓急。所以我建议“吹哨报到”机制改革还需要建立一个问题集成机构，比如区级“哨声”汇总平台。这个平台可以更好地研判重点问题，在提升吹哨效果的同时，也以区委员、区政府的力量为“哨声”赋能。

　　在实践中，“吹哨报到”还需要进一步深化其统筹机制，明确其传导机制，满足市民对美好生活的需求。

　　具有旺盛生命力的机制

　　堵锡忠（北京市城市管理委员会研究室主任）

　　“街乡吹哨、部门报到”具有旺盛的生命力。首先，它抓住了城市治理的痛点。但由于管理职责分散、职能交叉，基层治理出现了“条” “块”有机结合不够的问题，即同一“条”或“块”内的问题能快速解决，如遇到需要多部门协调处理的问题就有可能推进缓慢，甚至有些难题很难在短时间内解决。久而久之，就成了基层治理的痛点。“吹哨报到”机制给基层送来了“及时雨”，解除了“病痛”。

　　其次，“吹哨报到”是解决基层治理难题的有效手段。一个机制好不好，关键是看它能不能解决问题，老百姓就认这个理儿。这一机制以街乡为核心，街乡具有承上启下的优势，它离社区、村庄、群众最近，最容易发现城市管理和社区治理中存在的问题，同时又便于与上级各职能部门对接联系。同时，“吹哨报到”机制还具有赋权、考核、问责等配套制度保障其持续运行。实践证明，它解决了不少基层治理难题，干部群众都拥护，已经成为北京基层治理的有效手段之一。

　　第三，“吹哨报到”机制具有旺盛的生命力，可推广、可复制。这一机制是在党建引领下进行的，基层党组织和党员发挥了模范带头作用，和群众一起发现及解决基层难题，党建引领赋予它旺盛的生命力。以问题为导向，以解决问题为归属，“吹哨报到”机制发源于农村，也适合城市，没有地域差异，值得全面推广。

    记者 朱松梅 刘桥斌